编者按
比利时布鲁盖尔研究所（Bruegel）在2026年9月10日发布《中国的人工智能目标与欧洲的战略选择》报告，以中国“十五五”时期人工智能发展战略为切入点，认为中国的人工智能战略兼顾技术自主、国内市场保护与全球开放合作，其目标是以国家协调和产业政策推动人工智能发展，同时扩大中国人工智能技术的全球影响力。同时，报告比较了中国、美国和欧盟在人工智能产业组织方式、政策工具和治理路径上的差异，提出当前欧盟的人工智能战略更需要加强基础设施、资金和产业政策之间的协调，使规则建设与产业创新形成更加有效的衔接。
编译过程中结合中国政府公开文件，对原文涉及的政策背景和最新发展情况进行补充。文中观点不代表编译者或发布平台立场，完整论述及作者原意请参阅英文原文。
摘要
人工智能正在从单一技术竞争领域，逐步成为产业政策、经济增长、科技创新和全球治理交汇的重要议题。报告认为，中国在“十五五”时期将人工智能置于产业和科技发展重要位置，同时追求提升经济竞争力、增强关键技术能力、发展国防与安全应用以及扩大人工智能国际影响力等多重目标。这些目标并非彼此孤立，而是通过产业政策、基础设施建设、市场环境和技术生态形成相互支撑。
同时，中国推动开放权重模型向国际开发者和用户扩散，使国内产业能力建设与全球技术生态拓展产生联系。通过进一步比较中美欧AI领域治理差异，即中国更注重政策协调和产业生态建设，美国依托大型科技企业与私人资本并辅以政府科研和产业政策，欧盟则在风险治理和规则建设方面较为突出，但这三种路径也均面临各自的结构性瓶颈与战略脆弱性。
作者简介
Alicia García-Herrero，布鲁盖尔研究所高级研究员，主要研究贸易、金融、银行业、新兴市场、亚洲及亚欧经济关系等议题。
Théo Storella，布鲁盖尔研究所研究人员，主要关注中国经济、产业政策以及欧洲与中国经济关系。
图片来源：报告原文
01 中国人工智能战略：产业发展与国际合作并行推进
一、人工智能成为“十五五”时期的重要发展议题
中国正在将人工智能置于科技创新、产业升级和经济社会数字化转型的重要位置。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，加快突破人工智能基础理论和核心技术，推进模型架构、算法、多模态、智能体、具身智能等技术创新，探索通用人工智能发展路径，并强化“模芯云用”协同创新。同时，规划提出全面实施“人工智能+”行动，推动人工智能与科技创新、产业发展、文化建设、民生保障和社会治理相结合。这一政策定位意味着，当前中国的人工智能已经不再只是一个相对独立的新兴技术产业，而被进一步纳入产业转型和经济发展体系。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》全文节选
图片来源：中国政府网
二、从国内产业发展走向全球人工智能合作
国内人工智能产业政策的推进，与中国参与全球人工智能治理的进程同步展开。2026年7月，习近平主席在世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议上发表《携手构建公正合理的全球人工智能治理体系》主旨讲话，从开放创新、安全治理、文明交流和全球治理等方面阐述中方对人工智能发展的政策主张，强调推动人工智能更好服务共同繁荣和共同安全。
2026年7月16日，29个国家代表在中国上海签署《成立世界人工智能合作组织协定》，成为创始成员国。协定明确，世界人工智能合作组织（World AI Cooperation Organization, WAICO）是独立的政府间国际组织，旨在促进人工智能国际合作和全球治理，并推动人工智能朝着有益、安全、公平方向健康有序发展。
从中国官方公布的组织定位来看，WAICO的合作领域并不限于规则讨论，还包括人工智能能力建设、发展战略、治理规则、技术标准、应用赋能和务实合作等。国家发展改革委在相关推进会上表示，各成员国将围绕这些领域加强协调，并推动形成具有广泛共识的全球治理框架。
图片来源：中华人民共和国外交部官网
这一政策取向也延伸至金砖合作。2025年金砖国家关于人工智能全球治理的声明强调联合国在全球人工智能治理中的核心作用，并提出加强发展中国家人工智能能力建设、提高技术可及性和包容性。2026年9月，中方进一步提出金砖国家人工智能开源普惠倡议，计划建设人工智能开源专区、支持大语言模型开发和应用合作，并开展人工智能专题培训。
02 中国AI产业发展：从全产业链能力建设到全球生态拓展
一、提升生产率是中国发展人工智能的重要目标
中国发展人工智能首先具有明显的经济动因。面对经济结构调整、传统投资驱动模式面临转型以及人口结构变化等因素，中国需要新的技术动力提升生产率。人工智能因此被纳入“新质生产力”框架，被寄予推动产业升级和经济增长的期待。
中国人工智能政策并不局限于制造业自动化，而是希望进一步将人工智能应用扩展至其他领域。近年来，中国持续推进“人工智能+”行动，将人工智能与制造业、教育、医疗以及其他经济社会领域结合。2025年国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，随后相关政策持续向制造业、教育、医疗、服务业以及公共治理等场景延伸。2026年“十五五”规划进一步提出，依托高价值应用场景推动模型落地和迭代，并建设面向能源、交通、制造、教育、健康、金融等领域的高质量数据集。
《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》全文节选
图片来源：中国政府网
二、技术自主与产业链支持成为重要政策方向
中国人工智能战略的第二个重要目标，是降低关键技术环节的外部依赖。在这一框架下，芯片、算力、算法、数据和大模型并非彼此独立的领域，而共同组成完整的人工智能技术栈。文章认为，外部技术环境的变化进一步强化了中国建设国内人工智能技术体系的动力，中国由此逐步推动从芯片到模型的全链条能力建设。
值得注意的是，中国并没有针对人工智能产业所有环节采用完全相同的政策工具，而是根据不同环节的技术特征和产业需求进行差异化支持。文章将其概括为一种“有针对性的国家支持模式”。政府根据产业链各环节的脆弱程度，实施差异化的干预策略：对进口依赖度高的环节予以强力扶持；而对能够依托国内大市场形成壁垒的领域，则适度减弱干预。具体而言，最直接的战略性投入被集中配置于资本密集的半导体底层；而在模型与应用等较高层级，则转向引导性扶持，依托受保护的本土市场环境，推动国内平台培育内生性竞争优势。
三、人工智能在国防与安全领域的应用
除了经济增长和技术能力建设，人工智能在国防与安全领域的应用是中国人工智能战略的重要组成部分。人工智能已经进入自主系统、情报分析、后勤保障和辅助决策等领域，中国正在推动民用技术能力与相关国防科研、采购和生产体系形成联系。从更广泛的人工智能发展趋势来看，国防与安全应用已经成为主要人工智能技术大国共同关注的领域，但不同国家的政策重点、投入方式和公开程度存在差异。
四、开放权重人工智能模型与国际生态拓展
近年来，中国开放权重（open-weight）人工智能模型的发展，与完全封闭的模型服务模式不同，其通过公开模型参数，为本地部署、模型适配和二次开发提供条件，从而降低部分技术应用门槛。然而，这种开放并非一种单纯的让步。这既是中国应对出口管制的回应方式，也是中国争取全球标准制定话语权的战略举措。
中国企业通过Hugging Face、GitHub等国际技术平台发布模型，有助于扩大开发者生态和海外应用范围，不仅具有技术和商业意义，也可能影响未来人工智能生态和标准形成。但对于欧洲企业而言，越来越多地来自中国的可获取的前沿模型，可能造成一种新的技术依赖。
图片来源：新华网
03 中美欧人工智能发展路径差异
一、中国：全栈式政策协调与产业生态联动
中国人工智能发展在文中被概括为一种“国家协调的创新生态”。其特点不在于政府直接承担全部技术创新，而是通过产业规划、基础设施投资、产业政策、地方激励和监管安排，对人工智能技术栈不同环节的创新条件进行协调。这种模式尤其注重产业链完整性，即从芯片、算力、数据和模型到行业应用和市场扩散，在各环节间形成较强的政策联动。
在国际层面，中国则逐步将人工智能产业发展与能力建设、国际合作及治理议题连接起来。WAICO所覆盖的人工智能能力建设、发展战略、技术标准和应用合作等领域，为这一联系提供了新的制度平台。
二、美国：私营部门主导及其战略脆弱性
美国人工智能产业的突出特点是大型科技企业和私人资本占据重要位置。英伟达等芯片企业以及大型云服务和科技公司承担了大量计算基础设施和模型开发投资。与此同时，美国政府并非完全退出人工智能产业发展，而是通过基础研究、国防采购、半导体产业激励和技术出口政策等方式发挥作用。
然而，报告也提出了美国模式的战略脆弱性。首先是供应链与基础设施约束。美国的先进半导体制造高度依赖中国台湾地区（如台积电），这构成了其国家安全层面的软肋；同时，算力中心的迅速扩张正在使其能源需求超前于公共电网的承载力。其次是国内政治周期带来的政策波动性。与中国相比，美国的人工智能治理与干预手段受选举周期影响显著。例如，特朗普政府通过行政手段撤销了拜登时期侧重安全与隐私的治理框架，转向放松管制，并使其针对中国的芯片出口管制呈现出更强的“交易性”色彩。
图片来源：英伟达官网
三、欧盟：监管规则领先与产业转化挑战
欧盟人工智能政策最突出的特点是较强的监管和规则建设能力。《欧盟人工智能法案》建立了风险分级治理框架，对部分人工智能应用提出禁止性要求，对高风险系统设置更严格的义务，并建立相应的透明度要求。但与此同时，监管体系的发展并未自动转化为人工智能产业基础设施和大规模应用能力。欧盟在人工智能研究资金、产业融资、算力设施和相关政策项目方面存在一定碎片化，不同项目之间的协调和资源获取仍是企业面临的问题。
因此，对于欧盟而言，当前的重要议题已经不仅是如何继续完善人工智能规则，也包括如何加强基础设施、资金和产业政策之间的协调，使规则建设与产业创新形成更加有效的衔接。
04 结论
人工智能正在同时重塑产业竞争格局和全球治理结构。报告并未将中国人工智能发展简单归结为某一项技术突破或某一家企业的竞争，而是从经济增长、技术能力、产业政策、市场环境和国际扩散等多个层面考察中国人工智能战略。从国内看，中国正在通过“十五五”规划、“人工智能+”、算力建设和产业政策推动人工智能从技术研发向规模化应用延伸；从国际看，WAICO以及金砖国家相关合作则显示，人工智能国际合作正在逐步涵盖技术合作、能力建设、标准协调与全球治理。
从欧洲的战略选择而言，欧洲拥有较为完整的人工智能监管体系，但在云计算、基础模型、先进芯片制造和人工智能基础设施方面存在外部依赖，而且相关产业政策、融资工具和政策项目较为分散。因此，报告最后实际上把问题落到了欧洲自身：能否把人工智能治理和产业雄心转化为协调一致、足够快速的行动。
因此，未来人工智能竞争的核心可能不再只是“谁拥有更强的模型”，而是谁能够更有效地将技术创新、产业体系、基础设施、人才、应用生态与国际合作结合起来。与此同时，全球人工智能治理也需要面对更加多元的发展条件，在安全与创新、发展与治理、技术差异与国际协调之间寻找更具包容性的合作机制。
原文链接
https://www.bruegel.org/analysis/chinas-artificial-intelligence-goals-and-strategic-choices-europe
