摘要
在全球人工智能竞赛愈演愈烈的当下，联合国再次尝试以多边机制协调AI治理。联合国大会此前通过了一项关于全球人工智能治理的决议（A/79/325），决定设立“人工智能独立国际科学小组”（Independent International Scientific Panel on AI）和“人工智能治理全球对话”（Global Dialogue on AI Governance）两个新机制，被外界视为当前最具全球参与性的AI治理尝试。针对这一举措，2025年9月英国顶尖智库查塔姆研究所（Chatham House）数字社会项目研究员伊莎贝拉·威尔金森（Isabella Wilkinson）发布专家评论，深度分析了这一架构在现实中可能面临的治理能力不足、资金来源不确定、地缘政治竞争加剧等挑战，并探讨其在国际AI治理体系中的潜在影响与实际可行性。
2025年9月25日，联合国秘书长古特雷斯在启动“人工智能治理全球对话”机制高级别会议上发言。
图源：新华社
2025年8月26日，联合国大会（UNGA）通过了一项关于全球人工智能治理的新决议——A/79/325号决议。该决议确立了两项新机制：一是人工智能独立国际科学小组（Independent International Scientific Panel on AI），二是全球人工智能治理对话机制（Global Dialogue on AI Governance）。后者已于本届联合国大会期间（当地时间9月25日）正式启动。
联合国的新AI治理架构，无疑是一次象征性的胜利，它雄心勃勃，堪称当下全球最具包容性的治理典范。然而回归现实，这套机制可能陷入执行无力的窘境——其设计的内在缺陷、摇摆不定的资金支持、愈演愈烈的全球AI竞赛、持续扩大的全球数字鸿沟，以及层出不穷的颠覆性技术，都可能让它举步维艰。
一、新治理架构的设计与局限
联合国新的人工智能治理架构并非凭空产生，各国、企业和组织已在不同程度上实现了人工智能治理的国际化。尽管在人工智能治理方面存在一些共同优先事项（如安全和技术互操作性的标准），但政治立场、价值观与能力方面的差距仍难以弥合。此外，AI在国内尚难以有效治理，更遑论国际层面。尤其在军事领域，AI已被高度政治化，即便存在“负责任使用”的对话，也难以取得实质进展。面对中美力量重塑与“AI强弱分化”的格局，新机制并非试图建立统一标准，而是聚焦协调与共识，避免触及分歧最深的领域。例如，军事用途被明确排除在讨论范围之外，AI的“双重用途”问题成为灰色地带。
新设立的科学小组将由40位国际专家构成，并设两位联合主席，其中一位来自发达国家，另一位来自发展中国家，该小组的核心任务是每年撰写一份关于人工智能风险、机遇与影响的全球现状年度科学报告。与之相对的全球对话机制则旨在每年汇聚各国政府、科技企业及公民社会等多元主体，就国家间AI能力鸿沟、技术透明度及开源模型等关键议题进行磋商。
该架构显然借鉴了联合国在网络安全到气候科学等多领域流程的经验，但无论褒贬，舆论都已迅速将其类比为“AI领域的IPCC”。将多元利益攸关方纳入对话体现了包容性，其对捍卫人权与恪守国际法的承诺同样值得肯定。尤为关键的是，决议强制规定了地域与性别平衡原则。若能妥善执行，虽然未必能实现绝对公平，但也必将显著提升代表性与包容性。然而，后续会议仍计划于日内瓦与纽约召开，而非选择全球南方国家，这无疑会在经费、行程与签证方面为部分与会者设置不必要的壁垒。
全球AI能力发展情况
Y轴表示绝对的人工智能能力（发展规模），X轴表示相对强度（以全球人工智能指数为衡量指标）
图源：美国观察家研究基金会（ORF）《人工智能治理路线图》报告
二、三大核心挑战
专家小组与全球对话机制被刻意设计得谨慎保守，以求在AI竞赛中站稳脚跟。然而，将部分AI监管事务纳入联合国麾下，绝不等同于就能自动实现具有代表性、包容性且有效的治理。这些新机制与联合国框架下的诸多治理实践一样，需共同应对几大共性难题：资金短缺、中美博弈的动荡局势，以及强制力的缺失。
01 资金困境
首当其冲的挑战是联合国的资金困境。设立一个全球AI基金从而帮助发展中国家获取和开发AI技术固然立意甚佳，但在美国削减对联合国资助的背景下，其启动面临着巨大阻碍。此外，AI治理新机制的秘书处——“数字与新兴技术办公室”（Office for Digital and Emerging Technologies）将依赖自愿和直接资助，包括来自科技企业的资金。虽然该决议承诺保持透明并避免利益冲突，但一些专家仍对这些机制的可持续性以及其在政治和企业影响之外维持独立性的能力表示担忧。
02 中美博弈与全球南方议程
美国正逐步削减对联合国的资助并淡出多边体系，而中国则积极扩大其在联合国的技术议程影响力。在联合国《全球数字契约》（Global Digital Compact）的谈判中，中国与77国集团（G77）合作，推动以国家为中心的治理、严格的主权原则以及不干涉原则。2024年，联合国大会更通过了一项中国倡议的关于AI能力建设的决议。此后，随着中国领导人在上合组织峰会等场合展示的科技领导形象，以及国务院总理在世界人工智能大会上提出雄心勃勃的全球AI行动计划，国际社会正密切关注中国如何在新一轮讨论中推动其人工智能治理理念与合作倡议。
7月26日，2025世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议（WAIC 2025）在上海盛大开幕
图源：世界人工智能大会（WAIC）官方网站
03 执行力与时效性不足
新机制的主要功能在于设定议程而非执行监管。正如在网络安全与互联网治理领域一样，联合国难以对成员国行为形成约束。面对AI可能引发的核风险、生物风险或社会性危机，传统国际机构或无法及时应对。这种制度性“迟滞”成为联合国治理结构的先天缺陷。
三、现实与展望
新机制将在2028年接受评估。纵然其局限性与未来挑战并存，但我们不应忽视或轻言放弃，相反，应聚焦于这些机制所能提供的实际效用，而非那些过于理想化的愿景。
有一些切实可行的步骤可以帮助最大化其效能。例如，将全球对话纳入现有的全球峰会中，有助于减少重复工作，并最大限度地创造多方利益相关者参与的机会。为此，秘书处必须支持公民社会和行业声音的有效参与，同时缓解外界对大型科技公司游说影响的担忧。
同样重要的是，对于已参与多项国际倡议的国家（如英国）及其科学家而言，其关键作用在于积极穿针引线，以弥合不同新兴治理路径间的裂痕与盲区。两位共同主席应善用该机制，在各类峰会与科学交流活动之间建立一致性和共同语言。
与此同时，各地区的AI领导者必须确保与该区域的特定努力保持协调一致。这不仅有助于推动国际合作的前景，还能让这个机制发挥双重作用：既成为一个可信的包容性对话平台，又能为小范围的AI议题讨论提供战略支撑。技术再平衡——即支持发展中国家发展符合公共利益的AI——绝非朝夕之功。但我们有望达成一套新的规范：尽管它们不具备法律约束力，但依然能发挥重要作用。
位于纽约的联合国总部外景
图源：新华社
平心而论，尽管新机制存在诸多局限，但联合国成功搭建了当今世界最具包容性的AI集体论坛并获全体协商一致通过，此举仍应得到肯定和认可。不完美的国际合作，终究胜过任何形式的零和博弈。
原文链接：
https://www.chathamhouse.org/2025/09/can-uns-new-ai-governance-efforts-weather-ai-race
